Les leçons des échecs de la ligne à grande vitesse HS2. Qu'est-ce qui a mal tourné ?

Mais après avoir été considérablement réduit en 2023 en raison d'énormes dépassements de coûts, supprimant la ligne reliant Birmingham à Manchester et Leeds, il est apparu que même la section restante ne devrait pas ouvrir avant 2033.

Initialement conçue comme la première phase du projet, reliant Londres à Birmingham, elle pourrait coûter jusqu'à 61,8 milliards de livres sterling (72,4 milliards d'euros). À comparer au budget initial de 33 milliards de livres sterling (38,6 milliards d'euros) pour l'ensemble de la ligne allant vers le nord, avec une date d'ouverture prévue en 2026.

Alors qu'est-ce qui s'est mal passé ?

C'est la question à laquelle un nouveau rapport et une évaluation du nouveau directeur général de HS2 Ltd, Mark Wild, nommé en décembre 2024, ont cherché à répondre.

Les entrepreneurs du projet HS2 ont achevé les travaux d'extension du portail sud de son plus long tunnel afin d'éliminer le risque de « bang supersonique » provoqué par l'arrivée de trains à grande vitesse à 320 km/h. (Image reproduite avec l'aimable autorisation de HS2)

Les conclusions de l'étude Stewart

Tout d'abord, le rapport Stewart , dirigé par l'ancien directeur général de Crossrail, James Stewart, et publié le 18 juin, se concentre sur HS2 mais examine également la manière dont le ministère des Transports du Royaume-Uni gère ses grands projets de manière plus générale.

Il a déclaré qu'il n'y avait « pas d'explication unique » aux échecs du programme HS2. Et tout en reconnaissant que des perturbations externes comme le Brexit, la guerre en Ukraine, la pandémie de Covid-19 et une forte inflation ont toutes joué un rôle, il a imputé l'essentiel de la responsabilité aux ministères et à la chaîne d'approvisionnement du secteur privé.

Parmi les principales conclusions de l'étude Stewart, on peut citer :

• Contrats de travaux publics principaux : « Un échec collectif » : L’étude a révélé que les dépassements de coûts des contrats de travaux publics principaux (CTP) sont les principaux contributeurs à l’augmentation globale des coûts. « HS2 Ltd doit assumer la responsabilité première de la performance des CTP. Elle a choisi l’approche contractuelle et est responsable de la gestion des contrats », a-t-elle déclaré. Elle a toutefois ajouté que « de nombreux autres acteurs publics étaient impliqués, notamment avant l’attribution des contrats. » Elle a également déclaré que la chaîne d’approvisionnement elle-même « doit assumer sa part de responsabilité, car elle n’a pas respecté les accords de partenariat et les contrats qu’elle avait signés, faisant des CTP un « échec collectif ».
• La politique et le rythme des décisions politiques ont été un facteur de perturbation : Stewart a indiqué dans son rapport que, pour d’autres grands projets d’infrastructures britanniques comme Thames Tideway, Sizewell C et Crossrail, il existait un « tampon » politique sous la forme d’actionnaires externes, de régulateurs ou de co-sponsors. Or, HS2 « ne disposait pas de tels tampons et a été soumis à des objectifs politiques changeants, ce qui a retardé le calendrier avant que la conception n’atteigne une maturité suffisante et a entraîné des réductions progressives de périmètre ».
• Le calendrier est prioritaire sur le coût : Stewart a déclaré avoir trouvé « de nombreux exemples » de décisions clés motivées par le calendrier plutôt que par le coût, souvent en raison de la pression exercée par les politiciens pour maintenir l'élan, de la peur de l'annulation du HS2 et de la conviction que les coûts augmenteraient en raison du retard.
• Nécessité d'un changement de culture en matière de coût et d'accessibilité financière : Stewart a déclaré que la volonté de construire le « meilleur » chemin de fer à grande vitesse a éloigné le projet de son objectif initial d'augmentation de la capacité du réseau. Il a constaté une surenchère, avec un design emblématique et des solutions de génie civil de pointe qui ont fait grimper les coûts.
• Une approche sur mesure est nécessaire : Le rapport Stewart a soutenu que le système gouvernemental plus large dans lequel le projet opère a suivi une « approche relativement standard » alors qu’une approche plus sur mesure était nécessaire.
• Érosion de la confiance : Le rapport indique que les dépassements de coûts importants et constants du projet HS2 ont « miné la confiance » entre HS2 Ltd et le ministère des Transports, et que même si des efforts ont été entrepris pour la rétablir, « il reste encore un long chemin à parcourir ».
• Estimations de coûts et de calendrier peu fiables : L'étude accuse HS2 d'être constamment incapable de produire des estimations de coûts et de calendrier fiables. Elle souligne l'existence d'un désaccord sur l'estimation à l'achèvement (EAC) entre HS2 et le ministère des Transports. « La réussite de la relance du projet dépend de la résolution de ce désaccord sur l'EAC », précise-t-elle.
• Manque de capacités : Le rapport a également souligné que HS2 Ltd n'avait pas les capacités nécessaires pour gérer la taille et la complexité du projet HS2 et que le modèle client « lean » s'est avéré inapproprié. Il a également constaté un problème de capacités au sein de l'équipe de parrainage du DfT.
• La structure de gouvernance « n'est pas adaptée à l'objectif » : Stewart a déclaré que le consensus était que la structure de gouvernance du projet était « trop compliquée, à plusieurs niveaux et brouillait les responsabilités ».
• La gare d'Euston a besoin d'un plan de livraison et d'un financement : l'étude de Stewart indique que même si c'est une bonne nouvelle que le gouvernement ait approuvé les tunnels pour que la ligne se dirige vers la gare d'Euston à Londres, le financement, la portée, la gouvernance et le modèle de livraison n'ont pas encore été convenus et doivent être traités dès que possible pour éviter encore plus de retards.
• « Critiques constantes » : Enfin, le rapport souligne que le projet fait l'objet de « critiques et de contestations constantes » au sein du gouvernement et du public. Il a déclaré qu'il était « primordial que le projet commence à démontrer des avancées positives vers la réalisation » et a appelé toutes les parties prenantes, y compris les ministres, à réaffirmer et à défendre les avantages du projet.

Recommandations

À la lumière de ses conclusions, le rapport Stewart a formulé une série de recommandations, dont l'une a été expurgée pour des raisons de confidentialité commerciale. Parmi les autres recommandations figuraient :

• Une « réinitialisation fondamentale » de la première phase du programme, comprenant : une portée convenue et fixe ; une base de référence et une estimation convenues à l’achèvement ; un accord de financement à long terme et réservé ; et une réinitialisation commerciale des MWCC.
• Une nouvelle structure de gouvernance avec un conseil d’actionnaires, la fermeture du conseil des sponsors et la création d’un nouveau conseil de programme avec des membres indépendants.
• Adaptation du système de gouvernement plus large dans lequel HS2 opère, avec plus de flexibilité pour transférer de l'argent entre les années
• Un plan pour rétablir la confiance entre HS2 Ltd et le ministère des Transports
• Gouvernance d'Euston basée sur la structure de gouvernance proposée pour la phase 1

Le nouveau PDG fait écho à l'appel à une « réinitialisation complète »

Le nouveau PDG de HS2, Mark Wild, qui était PDG de Crossrail de 2018 à 2022, a également souligné la nécessité d'une réinitialisation complète du programme du projet HS2.

Mark Wild, directeur général de HS2 (Image : gov.uk)

Dans une lettre adressée à la secrétaire aux Transports Heidi Alexander, datée du 31 mars mais publiée seulement le 18 juin, il a averti que les progrès des travaux de génie civil avaient ralenti.

« Mon évaluation du programme estime qu'il est achevé à environ un tiers. Selon la référence 7.1, le programme devrait être achevé aux trois quarts à ce stade. Trop de terrain a été perdu », a-t-il déclaré.

La référence 7.1 prévoyait une estimation maximale des coûts à l'achèvement de 44,6 milliards de livres sterling (42,9 milliards de livres sterling si l'on exclut le coût d'Euston) et depuis lors, les estimations de coûts ont « régulièrement été révisées à la hausse », a-t-il noté.

En juin 2024, l'estimation du coût maximal du HS2 était de 61,8 milliards de livres sterling, hors Euston.

« Au cours de l'année dernière, HS2 Ltd a tenté de stabiliser le MWCC sans succès, et la nature des contrats est telle que le programme supporte la grande majorité du risque financier », a-t-il ajouté, tout en appelant à une réinitialisation complète du programme pour stabiliser les coûts.

Il a ajouté qu'il s'efforcerait de conserver les embranchements des anciennes phases 2a et 2b de la ligne, aujourd'hui supprimées. Il a également averti que toute ouverture de la ligne avant ou pendant 2033 serait « difficile ».

Wild a identifié trois problèmes principaux, en dehors des perturbations externes comme le Brexit, le Covid-19 et la guerre entre la Russie et l'Ukraine qui ont eu un effet sur les coûts et les retards :

• La construction a commencé trop tôt sans les conditions permettant une livraison productive
• Le modèle contractuel n'a pas favorisé la performance, la quasi-totalité des risques pesant sur HS2 Ltd, transformant ainsi les contrats en contrats à prix coûtant majoré. Les entrepreneurs n'ont pas été suffisamment incités à atteindre leurs objectifs de coûts.
• HS2 n’est pas configuré pour gérer activement la livraison et est mal équipé pour gérer les contrats de manière commercialement astucieuse.

« Reprendre le contrôle » des contrats de construction

Wild a présenté une nouvelle formule commerciale comme l'une des mesures clés pour faire avancer le projet. Il a déclaré vouloir garantir un « partage plus juste des risques avec la chaîne d'approvisionnement ». Il a toutefois averti que « la reprise du contrôle du MWCC impliquera des négociations difficiles et pourrait nécessiter une action énergique en soutien du gouvernement ».

Il a également recommandé de redéfinir les relations avec le gouvernement, de développer les configurations opérationnelles optimales pour HS2, ce qui pourrait impliquer son ouverture à des vitesses de fonctionnement réduites, et de développer une nouvelle structure organisationnelle.

Il a toutefois déconseillé de suspendre la livraison pendant que la réinitialisation est en cours, avertissant que cela entraînerait des coûts et des retards supplémentaires.

« Des objectifs clairs sont nécessaires »

Construction d'une structure-caisson de 14 500 tonnes destinée à accueillir la nouvelle ligne ferroviaire à grande vitesse britannique HS2 sous la rocade A46 de Kenilworth, dans le Warwickshire. (Image : HS2)

S'exprimant sur le rapport Stewart, Sam Gould, directeur des politiques et des affaires extérieures de l'Institution of Civil Engineers, a déclaré : « Le rapport Stewart reprend de nombreuses conclusions du rapport de l'ICE sur les enseignements tirés de l'annulation du tronçon nord du HS2. En effet, des projets de cette envergure nécessitent des objectifs clairs dès le départ, un développement plus long et une définition claire et nette des décideurs. »

« Le Royaume-Uni possède les capacités d’ingénierie et de conception nécessaires pour créer des infrastructures de premier plan au niveau mondial – ce qui est confirmé par certaines des incroyables réalisations d’ingénierie que HS2 a déjà réalisées.

« Ce qui doit changer, c’est notre approche de la planification et de la mise en œuvre, sinon le cycle se répétera. »

Il a déclaré qu'il espérait que la clarté apportée par la récente revue des dépenses du gouvernement britannique et la création de l'Autorité nationale de transformation des infrastructures et des services (NISTA) créeraient l'environnement propice à la réussite des projets, mais que ces leçons devaient être appliquées lors de l'introduction de la stratégie décennale du gouvernement en matière d'infrastructures.

Les problèmes du train à grande vitesse ne se limitent pas au Royaume-Uni

Bien que le HS2 ait été un échec retentissant, il n’est pas le seul chemin de fer à grande vitesse du monde occidental à avoir rencontré des problèmes importants.

SENER a été impliqué dans la ligne ferroviaire à grande vitesse en Californie, aux États-Unis

Le train à grande vitesse de Californie risque de perdre 4 milliards de dollars de subventions gouvernementales, après qu'un rapport cinglant a affirmé qu'il n'y avait « aucune voie à suivre » pour ce projet de plusieurs milliards de dollars.

Le rapport d’examen de conformité de 300 pages de la Federal Railroad Administration (FRA) a révélé plus tôt ce mois-ci que le projet « ne respectait pas les conditions de ses subventions fédérales ».

Le président américain Donald Trump a déclaré aux journalistes en mai que le gouvernement « n’allait pas payer » pour le projet.

En réponse à ces commentaires, le gouverneur démocrate de Californie, Gavin Newsom, a déclaré qu'il serait « imprudent » d'abandonner le projet. Avec 50 structures déjà construites et la phase de pose des voies sur le point de commencer, abandonner le projet reviendrait à gaspiller des milliards de dollars déjà investis, a-t-il soutenu.