Lecciones de los fracasos del ferrocarril de alta velocidad HS2. ¿Qué falló?

Pero, habiéndose reducido drásticamente su alcance en 2023 debido a enormes sobrecostos, eliminando la línea que va de Birmingham a Manchester y Leeds, se supo que incluso la sección que queda probablemente no se abra hasta 2033.

Lo que se concibió originalmente como la primera fase del proyecto, de Londres a Birmingham, podría costar hasta 61.800 millones de libras (72.400 millones de euros). Esto se compara con el presupuesto original de 33.000 millones de libras (38.600 millones de euros) para toda la línea que discurre hacia el norte, con una fecha de inauguración prevista para 2026.

Entonces, ¿qué salió mal?

Esa es la pregunta que un nuevo informe y una evaluación del nuevo director ejecutivo de HS2 Ltd, Mark Wild, quien fue designado en diciembre de 2024, se han propuesto abordar.

Los contratistas que construyen el HS2 han finalizado las obras de dos ampliaciones del portal sur de su túnel más largo para eliminar la posibilidad de un «estruendo sónico» causado por trenes de alta velocidad que entran a 320 km/h. (Imagen cortesía del HS2)

Conclusiones de la revisión Stewart

En primer lugar, la Revisión Stewart , dirigida por el ex director ejecutivo de Crossrail James Stewart y publicada el 18 de junio, se centra en el HS2 pero también analiza cómo el Departamento de Transporte del Reino Unido gobierna sus principales proyectos de manera más general.

Afirmó que no había una única explicación para las fallas del programa HS2. Y si bien reconoció que perturbaciones externas como el Brexit, la guerra en Ucrania, la pandemia de COVID-19 y la alta inflación influyeron, atribuyó la mayor parte de la culpa a los departamentos gubernamentales y a la cadena de suministro del sector privado.

Entre las principales conclusiones del estudio Stewart se encuentran las siguientes:

• Contratos de obras civiles principales: "Un fracaso colectivo": La revisión concluyó que los sobrecostes en los contratos de obras civiles principales (CCM) son los principales contribuyentes al aumento general de costos. "HS2 Ltd debe asumir la responsabilidad principal del desempeño de los CCM. Optó por el enfoque contractual y es responsable de la gestión del contrato", declaró. Sin embargo, añadió que "muchas otras partes interesadas públicas participaron, particularmente antes de la adjudicación de los contratos". También indicó que la propia cadena de suministro "tiene que asumir una parte de la responsabilidad, ya que ha incumplido en gran medida los acuerdos de asociación y los contratos que firmó, lo que convierte a los CCM en un "fracaso colectivo".
• La política y el ritmo de la toma de decisiones políticas han sido un factor disruptivo: Stewart afirmó en su informe que, en otros grandes proyectos de infraestructura del Reino Unido, como Thames Tideway, Sizewell C y Crossrail, existía un "amortiguador" frente a la política, en forma de accionistas externos, organismos reguladores o cofinanciadores. Sin embargo, el HS2 "no contaba con tales amortiguadores y ha estado sujeto a la evolución de los objetivos políticos, lo que impulsó el calendario antes de que el diseño estuviera lo suficientemente maduro y provocó la eliminación progresiva del alcance".
• El cronograma priorizado sobre el costo: Stewart dijo que había encontrado “muchos ejemplos” de decisiones clave impulsadas por el cronograma en lugar del costo, a menudo como resultado de la presión de los políticos para mantener el impulso, el miedo a la cancelación del HS2 y la creencia de que los costos aumentarían como resultado del retraso.
• Necesidad de un cambio de mentalidad en cuanto a costos y asequibilidad: Stewart afirmó que el deseo de construir el "mejor" ferrocarril de alta velocidad desvió el proyecto de la premisa inicial de aumentar la capacidad de la red. Comentó que vio evidencia de una sobrerregulación del proyecto, apostando por un diseño icónico y soluciones de ingeniería civil de vanguardia que incrementaron los costos.
• Se necesita un enfoque a medida: el informe Stewart sostuvo que el sistema gubernamental más amplio en el que opera el proyecto ha seguido un “enfoque relativamente estándar” cuando se requería un enfoque más a medida.
• Erosión de la confianza: el informe afirma que los sobrecostes significativos y constantes del HS2 han “minado la confianza” entre HS2 Ltd y el Departamento de Transporte y, si bien se han realizado esfuerzos para restablecerla, “aún queda un largo camino por recorrer”.
• Estimaciones de costos y plazos poco fiables: La revisión acusó a HS2 de una "incapacidad constante" para elaborar estimaciones fiables de costos y plazos. Señaló que existe un desacuerdo sobre la Estimación al Finalizar (EAC) entre HS2 y el Departamento de Transporte. "El éxito de la reimplantación del proyecto depende de la resolución del desacuerdo sobre la EAC", afirmó.
• Falta de capacidad: El informe también argumentó que HS2 Ltd. carecía de la capacidad para gestionar el tamaño y la complejidad de HS2 y que el modelo de cliente "austero" resultó ser inadecuado. También se concluyó que existía un problema de capacidad con el equipo patrocinador del Departamento de Transporte.
• La estructura de gobernanza “no es adecuada para el propósito”: Stewart dijo que el consenso fue que la estructura de gobernanza para el proyecto era “demasiado complicada, de múltiples capas y difumina las responsabilidades”.
• La estación de Euston necesita un plan de entrega y financiación: la revisión de Stewart dijo que, si bien es una buena noticia que el gobierno haya aprobado los túneles para que la línea llegue hasta la estación Euston en Londres, la financiación, el alcance, la gobernanza y el modelo de entrega aún no se han acordado y deben abordarse lo antes posible para evitar aún más retrasos.
• Crítica constante: Finalmente, el informe señaló que el proyecto se encuentra bajo constantes críticas y cuestionamientos tanto del gobierno como del público. Añadió que era fundamental que el proyecto comenzara a mostrar avances exitosos hacia su ejecución e instó a todas las partes interesadas, incluidos los ministros, a reafirmar y defender los beneficios del proyecto.

Recomendaciones

A la luz de sus conclusiones, la Revisión Stewart formuló una serie de recomendaciones, si bien una fue omitida por motivos de confidencialidad comercial. Entre ellas se encontraban:

• Un “reinicio fundamental” de la primera fase del programa, que incluya: un alcance acordado y fijo; una línea de base acordada y una estimación al momento de la finalización; un acuerdo de financiación a largo plazo y con límites definidos; y un reajuste comercial de los MWCC.
• Una nueva estructura de gobernanza con un consejo de accionistas, el cierre del consejo patrocinador y la creación de un nuevo consejo de programa con miembros independientes.
• Adaptación del sistema más amplio de gobierno en el que opera el HS2, con más flexibilidad para mover dinero entre años
• Un plan para restablecer la confianza entre HS2 Ltd y el Departamento de Transporte
• Gobernanza de Euston basada en la estructura de gobernanza propuesta para la fase uno

El nuevo director ejecutivo se hace eco del llamado a un "reinicio total"

El nuevo director ejecutivo de HS2, Mark Wild, quien fue director ejecutivo de Crossrail desde 2018 hasta 2022, también ha señalado la necesidad de un reinicio completo del programa del proyecto HS2.

Mark Wild, director ejecutivo del HS2 (Imagen: gov.uk)

En una carta a la Secretaria de Transporte, Heidi Alexander, fechada el 31 de marzo, pero publicada recién el 18 de junio, advirtió que el progreso en las obras de ingeniería civil se ha retrasado.

Mi evaluación del programa ha estimado que la finalización se ha alcanzado en aproximadamente un tercio. Según la línea base 7.1, el programa debería estar completado en tres cuartas partes en este momento. Se ha perdido demasiado terreno, afirmó.

La línea de base 7.1 proporcionó una estimación del coste máximo al finalizar la obra de 44.600 millones de libras (42.900 millones de libras si se excluye el coste de Euston) y, desde ese momento, las estimaciones de costes "se han revisado periódicamente al alza", señaló.

En junio de 2024, la estimación del coste máximo del HS2 fue de 61.800 millones de libras, excluyendo Euston.

“Durante el último año, HS2 Ltd ha estado intentando estabilizar el MWCC sin éxito, y la naturaleza de los contratos es tal que el programa soporta la gran mayoría del riesgo financiero”, agregó, al tiempo que pidió un reajuste total del programa para estabilizar los costos.

Añadió que intentaría conservar los ramales de los antiguos tramos de la Fase 2a y la Fase 2b de la línea, que ya han sido desmantelados. Y advirtió que cualquier apertura de la línea antes o durante 2033 sería un desafío.

Wild planteó tres cuestiones principales, además de las perturbaciones externas como el Brexit, la COVID-19 y la guerra entre Rusia y Ucrania que han tenido un efecto en los costos y los retrasos:

• La construcción comenzó demasiado pronto sin las condiciones para permitir una entrega productiva
• El modelo de contratación no ha impulsado el rendimiento, con casi todo el riesgo a cargo de HS2 Ltd, lo que ha convertido los contratos en acuerdos de coste más margen. Los contratistas no han recibido suficientes incentivos para alcanzar los objetivos de costes.
• HS2 no está preparado para gestionar activamente las entregas y no está bien equipado para manejar una gestión de contratos comercialmente astuta.

'Recuperar el control' de los contratos de construcción

Wild propuso una nueva fórmula comercial como una de las medidas clave para avanzar en el proyecto. Afirmó que quería garantizar que el riesgo se compartiera de forma más adecuada con la cadena de suministro. Sin embargo, advirtió que «recuperar el control del MWCC implicará una negociación compleja y podría requerir medidas enérgicas de apoyo al gobierno».

También recomendó restablecer la relación con el gobierno, desarrollar las configuraciones operativas óptimas para el HS2, lo que podría implicar abrirlo a velocidades de funcionamiento reducidas, y desarrollar una nueva estructura organizativa.

Pero desaconsejó pausar la entrega mientras el reinicio esté en progreso, advirtiendo que eso agregaría más costos y demoras.

'Se necesitan objetivos claros'

Construcción de una estructura de cajón de 14.500 toneladas diseñada para el paso del nuevo ferrocarril de alta velocidad británico HS2 bajo la circunvalación de Kenilworth de la A46 en Warwickshire. (Imagen: HS2)

En relación con el Informe Stewart, el director de políticas y asuntos externos de la Institución de Ingenieros Civiles, Sam Gould, afirmó: «El Informe Stewart coincide con muchas de las conclusiones del documento del ICE sobre las lecciones aprendidas tras la cancelación del tramo norte del HS2. En concreto, los proyectos de esta envergadura necesitan objetivos claros desde el principio, requieren más tiempo para su desarrollo y la decisión de quién debe ser absolutamente transparente».

“El Reino Unido tiene la capacidad de ingeniería y diseño para crear infraestructura líder a nivel mundial; esto lo demuestran algunas de las increíbles obras de ingeniería que el HS2 ya ha realizado.

“Lo que debe cambiar es cómo abordamos la planificación y la ejecución, o el ciclo se repetirá”.

Dijo que esperaba que la claridad proporcionada por la reciente Revisión del Gasto del gobierno del Reino Unido y la creación de la Autoridad Nacional de Transformación de Infraestructura y Servicios (NISTA) crearan el entorno adecuado para que los proyectos tuvieran éxito, pero estas lecciones debían aplicarse a medida que se introduce la Estrategia de Infraestructura de 10 Años del gobierno.

Los problemas del ferrocarril de alta velocidad no se limitan al Reino Unido

Aunque el HS2 ha sido un fracaso muy visible, no es el único ferrocarril de alta velocidad en el mundo occidental que ha experimentado problemas importantes.

SENER ha participado en la línea ferroviaria de alta velocidad en California, EE.UU.

El ferrocarril de alta velocidad de California se enfrenta a la pérdida de 4.000 millones de dólares en subvenciones gubernamentales, después de que un informe mordaz afirmara que “no hay salida” para el proyecto multimillonario.

El Informe de Revisión de Cumplimiento de 300 páginas de la Administración Federal de Ferrocarriles (FRA) encontró a principios de este mes que el proyecto está “en incumplimiento de los términos de sus subvenciones federales”.

El presidente de Estados Unidos, Donald Trump, dijo a los periodistas en mayo que el gobierno “no iba a pagar” el proyecto.

En respuesta a estos comentarios, el gobernador demócrata de California, Gavin Newsom, afirmó que sería imprudente abandonar el proyecto. Con 50 estructuras ya construidas y la fase de tendido de vías a punto de comenzar, cancelar el proyecto desperdiciaría miles de millones de dólares ya invertidos, argumentó.