Lehren aus den Misserfolgen der Hochgeschwindigkeitsstrecke HS2. Was ist schiefgelaufen?

Doch nachdem der Umfang der Strecke aufgrund enormer Kostenüberschreitungen im Jahr 2023 drastisch reduziert wurde und die Strecke von Birmingham nach Manchester und Leeds gestrichen wurde, stellte sich heraus, dass selbst der verbleibende Abschnitt wahrscheinlich nicht vor 2033 eröffnet werden wird.

Die ursprünglich als erste Phase des Projekts geplante Strecke von London nach Birmingham könnte bis zu 61,8 Milliarden Pfund (72,4 Milliarden Euro) kosten. Zum Vergleich: Für die gesamte Strecke Richtung Norden war ursprünglich ein Budget von 33 Milliarden Pfund (38,6 Milliarden Euro) vorgesehen. Die Eröffnung ist für 2026 geplant.

Was ist also schiefgelaufen?

Mit dieser Frage wollen sowohl ein neuer Bericht als auch eine Einschätzung des neuen Geschäftsführers von HS2 Ltd., Mark Wild, der im Dezember 2024 ernannt wurde, Antworten finden.

Die Bauunternehmer des HS2-Tunnels haben die Arbeiten an zwei Erweiterungen des Südportals seines längsten Tunnels abgeschlossen, um die Gefahr eines Überschallknalls durch einfahrende Hochgeschwindigkeitszüge mit 320 km/h zu vermeiden. (Bild mit freundlicher Genehmigung von HS2)

Ergebnisse der Stewart Review

Zunächst einmal konzentriert sich der Stewart Review , der vom ehemaligen Crossrail-Geschäftsführer James Stewart geleitet und am 18. Juni veröffentlicht wurde, auf HS2, untersucht aber auch, wie das britische Verkehrsministerium seine Großprojekte im Allgemeinen verwaltet.

Es hieß, es gebe „keine einheitliche Erklärung“ für die Misserfolge des HS2-Programms. Zwar räumte die Behörde ein, dass externe Störungen wie der Brexit, der Krieg in der Ukraine, die Covid-19-Pandemie und die hohe Inflation eine Rolle spielten, die Hauptschuld wurde jedoch den Regierungsbehörden und der privaten Lieferkette zugeschrieben.

Zu den wichtigsten Ergebnissen des Stewart-Berichts gehörten:

• Verträge für die wichtigsten Tiefbauarbeiten „ein kollektives Versagen“: Die Überprüfung ergab, dass Kostenüberschreitungen bei den Verträgen für die wichtigsten Tiefbauarbeiten (MWCCs) den größten Beitrag zum Gesamtkostenanstieg leisten. „HS2 Ltd trägt die Hauptverantwortung für die Durchführung der MWCCs. Sie hat den vertraglichen Ansatz gewählt und ist für das Vertragsmanagement verantwortlich“, hieß es. Allerdings wurden auch viele andere öffentliche Interessenvertreter einbezogen, insbesondere vor der Auftragsvergabe. Auch die Lieferkette selbst müsse einen Teil der Verantwortung übernehmen, da sie die vereinbarten Partnerschaftsvereinbarungen und Verträge weitgehend nicht erfüllt habe, was die MWCCs zu einem kollektiven Versagen mache.
• Die Politik und das Tempo politischer Entscheidungsprozesse haben zu Störungen geführt: Stewart erklärte in seinem Bericht, dass es bei anderen großen britischen Infrastrukturprojekten wie Thames Tideway, Sizewell C und Crossrail einen „Puffer“ in Form externer Anteilseigner, Regulierungsbehörden oder gemeinsamer Sponsoren gegeben habe. HS2 hingegen „hatte keinen solchen Puffer und war den sich entwickelnden politischen Zielen unterworfen, die den Zeitplan vorrückten, bevor die Planung ausgereift war, und so zu einer fortschreitenden Einschränkung des Projektumfangs führten“.
• Zeitplan hat Vorrang vor Kosten: Stewart sagte, er habe „viele Beispiele“ dafür gefunden, dass wichtige Entscheidungen eher vom Zeitplan als von den Kosten bestimmt worden seien. Dies sei häufig das Ergebnis des Drucks der Politiker, die Dynamik aufrechtzuerhalten, der Angst vor einer Absage von HS2 und der Überzeugung, dass die Kosten infolge einer Verzögerung steigen würden.
• Ein Wandel in der Kosten- und Finanzkultur ist notwendig: Stewart sagte, der Wunsch, die „beste“ Hochgeschwindigkeitsstrecke zu bauen, habe das Projekt von der ursprünglichen Prämisse, die Netzkapazität zu erhöhen, abgebracht. Er sagte, er sehe Anzeichen einer „Goldplattierung“ des Projekts, bei der man auf ikonisches Design und modernste Tiefbaulösungen setze, was die Kosten in die Höhe treibe.
• Ein maßgeschneiderter Ansatz ist erforderlich: Der Stewart-Bericht argumentierte, dass das umfassendere Regierungssystem, in dem das Projekt betrieben wird, einen „relativ standardisierten Ansatz“ verfolgt habe, obwohl ein maßgeschneiderter Ansatz erforderlich gewesen wäre.
• Vertrauensverlust: Der Bericht besagt, dass die erheblichen und anhaltenden Kostenüberschreitungen bei HS2 das Vertrauen zwischen HS2 Ltd und dem Verkehrsministerium „untergraben“ hätten. Obwohl Anstrengungen unternommen wurden, es wiederherzustellen, sei es „noch ein langer Weg“.
• Unzuverlässige Kosten- und Zeitplanschätzungen: Die Überprüfung warf HS2 eine „kontinuierliche Unfähigkeit“ vor, zuverlässige Kosten- und Zeitplanschätzungen zu erstellen. Es wurde festgestellt, dass derzeit Uneinigkeit über die voraussichtliche Fertigstellung (EAC) zwischen HS2 und dem Verkehrsministerium besteht. „Eine erfolgreiche Neuausrichtung des Projekts hängt von einer Lösung der Uneinigkeit über die EAC ab“, hieß es.
• Mangelnde Kompetenz: Der Bericht argumentierte auch, dass HS2 Ltd. nicht in der Lage sei, die Größe und Komplexität von HS2 zu bewältigen, und dass sich das schlanke Kundenmodell als falsch erwiesen habe. Er stellte außerdem fest, dass es ein Kompetenzproblem beim Sponsorenteam des Verkehrsministeriums gab.
• Governance-Struktur „nicht zweckdienlich“: Stewart sagte, dass die Governance-Struktur für das Projekt nach allgemeiner Auffassung „zu kompliziert, vielschichtig und unscharf in den Verantwortlichkeiten“ sei.
• Der Bahnhof Euston benötigt einen Umsetzungsplan und eine Finanzierung: Stewarts Untersuchung ergab, dass es zwar eine gute Nachricht ist, dass die Regierung die Tunnel für die Strecke genehmigt hat, die zum Bahnhof Euston in London führen soll, die Finanzierung, der Umfang, die Verwaltung und das Umsetzungsmodell jedoch noch nicht vereinbart wurden und so schnell wie möglich angegangen werden müssen, um noch weitere Verzögerungen zu vermeiden.
• „Ständige Kritik“: Schließlich stellte der Bericht fest, dass das Projekt innerhalb der Regierung und der Öffentlichkeit ständiger Kritik und Herausforderungen ausgesetzt sei. Er betonte, es sei „von größter Bedeutung, dass das Projekt erste erfolgreiche Schritte in Richtung Umsetzung vorweisen kann“ und forderte alle Beteiligten, einschließlich der Minister, auf, die Vorteile des Projekts zu bekräftigen und zu unterstützen.

Empfehlungen

Angesichts seiner Ergebnisse gab der Stewart-Bericht eine Reihe von Empfehlungen ab, von denen eine aus Gründen der Geheimhaltung gestrichen wurde. Zu den weiteren Empfehlungen gehörten:

• Eine „grundlegende Neuausrichtung“ der ersten Phase des Programms, einschließlich eines vereinbarten und festgelegten Umfangs, einer vereinbarten Ausgangsbasis und Schätzung bei Fertigstellung, einer langfristigen und zweckgebundenen Finanzierungsvereinbarung und einer kommerziellen Neuausrichtung der MWCCs.
• Eine neue Governance-Struktur mit einem Aktionärsrat, der Schließung des Sponsorenrats und der Schaffung eines neuen Programmrats mit unabhängigen Mitgliedern.
• Anpassung des umfassenderen Regierungssystems, in dem HS2 operiert, mit mehr Flexibilität bei der Geldverschiebung zwischen den Jahren
• Ein Plan zur Wiederherstellung des Vertrauens zwischen HS2 Ltd und dem Verkehrsministerium
• Euston-Governance basierend auf der vorgeschlagenen Governance-Struktur der ersten Phase

Neuer CEO wiederholt Forderung nach „vollständigem Neustart“

Der neue CEO von HS2, Mark Wild, der von 2018 bis 2022 CEO von Crossrail war, hat ebenfalls die Notwendigkeit einer vollständigen Programmneuausrichtung des HS2-Projekts hervorgehoben.

HS2-Geschäftsführer Mark Wild (Bild: gov.uk)

In einem Brief an Verkehrsministerin Heidi Alexander vom 31. März, der jedoch erst am 18. Juni veröffentlicht wurde, warnte er, dass die Fortschritte bei den Tiefbauarbeiten ins Stocken geraten seien.

„Meine Programmbewertung schätzt, dass das Programm zu etwa einem Drittel abgeschlossen ist. Laut Basislinie 7.1 sollte das Programm zu diesem Zeitpunkt zu drei Vierteln abgeschlossen sein. Es ist zu viel Zeit verloren gegangen“, sagte er.

Baseline 7.1 habe bei Fertigstellung eine maximale Kostenschätzung von 44,6 Milliarden Pfund (42,9 Milliarden Pfund, wenn die Kosten für Euston nicht berücksichtigt würden) geliefert und seit diesem Zeitpunkt seien die Kostenschätzungen „regelmäßig nach oben korrigiert worden“, merkte er an.

Im Juni 2024 beliefen sich die Höchstkosten von HS2 auf 61,8 Milliarden Pfund (ohne Euston).

„HS2 Ltd hat im letzten Jahr erfolglos versucht, das MWCC zu stabilisieren, und die Art der Verträge sieht vor, dass das Programm den größten Teil des finanziellen Risikos trägt“, fügte er hinzu und forderte eine vollständige Neuausrichtung des Programms, um die Kosten zu stabilisieren.

Er fügte hinzu, er werde versuchen, die Abzweige zu den ehemaligen Abschnitten der Phase 2a und 2b der Strecke, die inzwischen stillgelegt wurden, zu erhalten. Er warnte außerdem, dass jede Eröffnung der Strecke vor oder im Jahr 2033 eine „Herausforderung“ darstellen würde.

Wild nannte neben externen Störungen wie dem Brexit, Covid-19 und dem Krieg zwischen Russland und der Ukraine drei Hauptprobleme, die sich auf Kosten und Verzögerungen ausgewirkt haben:

• Der Bau begann zu früh, ohne dass die Voraussetzungen für eine produktive Übergabe gegeben waren.
• Das Vertragsmodell hat die Leistung nicht gesteigert, da fast das gesamte Risiko bei HS2 Ltd. liegt, wodurch die Verträge de facto zu Kosten-Plus-Vereinbarungen wurden. Die Auftragnehmer wurden nicht ausreichend motiviert, die Kostenziele einzuhalten.
• HS2 ist nicht darauf ausgerichtet, die Lieferung aktiv zu verwalten und verfügt über keine ausreichende Ausstattung, um ein kommerziell kluges Vertragsmanagement durchzuführen.

„Wiedererlangung der Kontrolle“ über Bauverträge

Wild stellte eine neue Geschäftsformel als eine der wichtigsten Maßnahmen vor, um das Projekt voranzutreiben. Er sagte, er wolle sicherstellen, dass das Risiko „angemessener mit der Lieferkette geteilt“ werde. Er warnte jedoch: „Die Rückerlangung der Kontrolle über das MWCC wird anspruchsvolle Verhandlungen erfordern und möglicherweise energische Maßnahmen zur Unterstützung der Regierung erfordern.“

Er empfahl außerdem, die Beziehung zur Regierung neu auszurichten, optimale Betriebskonfigurationen für HS2 zu entwickeln, was eine Eröffnung mit reduzierter Betriebsgeschwindigkeit beinhalten könnte, und eine neue Organisationsstruktur zu entwickeln.

Er riet jedoch davon ab, die Lieferung während der Umstellung zu unterbrechen, da dies zu weiteren Kosten und Verzögerungen führen würde.

„Klare Ziele nötig“

Bau einer 14.500 Tonnen schweren Kastenkonstruktion, die die neue britische Hochgeschwindigkeitsstrecke HS2 unter der A46 Kenilworth Bypass in Warwickshire hindurchführen soll. (Bild: HS2)

Sam Gould, Direktor für Politik und Außenbeziehungen des Institution of Civil Engineers, kommentierte den Stewart-Bericht wie folgt: „Der Stewart-Bericht spiegelt viele Erkenntnisse aus dem ICE-Papier über die Lehren aus der Absage des nördlichen HS2-Abschnitts wider. Projekte dieser Größenordnung benötigen von Anfang an klare Ziele, mehr Zeit für die Entwicklung und es muss völlig klar sein, wer die Entscheidungen trifft.“

„Großbritannien verfügt über die erforderlichen technischen und gestalterischen Fähigkeiten, um eine weltweit führende Infrastruktur zu schaffen – dies wird durch die unglaubliche Ingenieursleistung bestätigt, die HS2 bereits erbracht hat.

„Was sich ändern muss, ist unsere Herangehensweise an Planung und Umsetzung, sonst wiederholt sich der Zyklus.“

Er sagte, er hoffe, dass die Klarheit, die durch die jüngste Ausgabenprüfung der britischen Regierung und die Schaffung der National Infrastructure and Service Transformation Authority (NISTA) geschaffen worden sei, das richtige Umfeld für den Erfolg von Projekten schaffen werde. Diese Erkenntnisse müssten jedoch bei der Einführung der 10-Jahres-Infrastrukturstrategie der Regierung angewendet werden.

Probleme mit Hochgeschwindigkeitszügen nicht nur in Großbritannien

Obwohl HS2 ein viel beachteter Misserfolg war, ist es nicht die einzige Hochgeschwindigkeitsstrecke in der westlichen Welt, die auf erhebliche Probleme gestoßen ist.

SENER war an der Hochgeschwindigkeitsstrecke in Kalifornien, USA, beteiligt

Der kalifornischen Hochgeschwindigkeitsbahn droht der Verlust staatlicher Zuschüsse in Höhe von vier Milliarden Dollar, nachdem ein vernichtender Bericht behauptete, für das mehrere Milliarden Dollar teure Projekt gebe es „keine Zukunft“.

Der 300 Seiten umfassende Compliance Review Report der Federal Railroad Administration (FRA) stellte Anfang des Monats fest, dass das Projekt „gegen die Bedingungen der Bundeszuschüsse verstößt“.

US-Präsident Donald Trump sagte Reportern im Mai, die Regierung werde das Projekt „nicht bezahlen“.

Der demokratische Gouverneur von Kalifornien, Gavin Newsom, reagierte auf diese Äußerungen mit der Bemerkung, es wäre „leichtsinnig“, das Projekt aufzugeben. 50 Bauwerke seien bereits errichtet und die Gleisverlegung stehe kurz bevor. Ein Abbruch des Projekts würde bereits investierte Milliarden Dollar verschwenden, argumentierte er.