Lições dos fracassos da ferrovia de alta velocidade HS2. O que deu errado?

Mas tendo seu escopo sido drasticamente reduzido em 2023 devido a enormes estouros de custos, removendo a linha que vai de Birmingham a Manchester e Leeds, descobriu-se que mesmo a seção restante provavelmente não será aberta antes de 2033.

O que foi originalmente concebido como a primeira fase do projeto, de Londres a Birmingham, poderia custar até £ 61,8 bilhões (€ 72,4 bilhões). Isso se compara ao orçamento original de £ 33 bilhões (€ 38,6 bilhões) para toda a linha que vai para o Norte, com inauguração prevista para 2026.

Então o que deu errado?

Essa é a questão que tanto um novo relatório quanto uma avaliação do novo presidente-executivo da HS2 Ltd, Mark Wild, que foi nomeado em dezembro de 2024, tentaram abordar.

Os empreiteiros responsáveis pela construção do HS2 concluíram o trabalho em duas extensões do portal sul do seu túnel mais longo para eliminar a possibilidade de um "estrondo sônico" causado por trens de alta velocidade que passam a 320 km/h. (Imagem cortesia do HS2)

Descobertas da Stewart Review

Em primeiro lugar, o Stewart Review , liderado pelo ex-presidente-executivo da Crossrail, James Stewart, e publicado em 18 de junho, concentra-se no HS2, mas também analisa como o Departamento de Transportes do Reino Unido administra seus principais projetos de forma mais geral.

Afirmou que não havia "uma explicação única" para as falhas do programa HS2. E, embora reconhecesse que perturbações externas como o Brexit, a guerra na Ucrânia, a pandemia de Covid-19 e a alta inflação desempenharam um papel, atribuiu a maior parte da culpa aos departamentos governamentais e à cadeia de suprimentos do setor privado.

Entre as principais conclusões da Stewart Review estavam:

• Contratos de obras civis principais são "um fracasso coletivo": A revisão constatou que os estouros de custos nos contratos de obras civis principais (MWCCs) são os contribuintes mais significativos para o aumento geral dos custos. "A HS2 Ltd deve assumir a responsabilidade principal pelo desempenho dos MWCCs. Ela selecionou a abordagem contratual e é responsável pela gestão do contrato", afirmou. Mas acrescentou que "muitas outras partes interessadas públicas estavam envolvidas, especialmente antes da adjudicação dos contratos". E também afirmou que a própria cadeia de suprimentos "precisa assumir uma parcela da responsabilidade, visto que falhou amplamente em cumprir os acordos de parceria e contratos que assinou, tornando os MWCCs um "fracasso coletivo".
• A política e o ritmo da tomada de decisões políticas têm sido um fator de ruptura: Stewart afirmou em seu relatório que em outros grandes projetos de infraestrutura do Reino Unido, como Thames Tideway, Sizewell C e Crossrail, havia uma "proteção" para a política na forma de acionistas externos, reguladores ou patrocinadores conjuntos. Mas o HS2 "não tinha tais proteções e estava sujeito a objetivos políticos em constante evolução, que empurraram o cronograma antes que houvesse maturidade suficiente no projeto e causaram remoções progressivas de escopo".
• Cronograma priorizado em detrimento de custo: Stewart disse que encontrou "muitos exemplos" de decisões importantes sendo motivadas pelo cronograma em vez de custo, muitas vezes como resultado da pressão de políticos para manter o ritmo, medo do cancelamento do HS2 e a crença de que os custos aumentariam como resultado do atraso.
• A necessidade de mudar a cultura em relação a custos e acessibilidade: Stewart afirmou que o desejo de construir a "melhor" ferrovia de alta velocidade afastou o projeto da premissa inicial de aumentar a capacidade da rede. Ele afirmou ter visto evidências de "dourado" no projeto, optando por um design icônico e soluções de engenharia civil de última geração, o que elevou os custos.
• Uma abordagem personalizada necessária: o Stewart Review argumentou que o sistema governamental mais amplo no qual o projeto opera seguiu uma “abordagem relativamente padrão” quando uma abordagem mais personalizada era necessária.
• Erosão da confiança: O relatório disse que os estouros de custos significativos e consistentes no HS2 "minaram a confiança" entre a HS2 Ltd e o Departamento de Transportes e, embora esforços para restaurá-la tenham sido feitos, "ainda há um longo caminho a percorrer".
• Estimativas de custo e cronograma não confiáveis: A revisão acusou a HS2 de uma "incapacidade consistente" de produzir estimativas de custo e cronograma confiáveis. Observou que atualmente há divergências sobre a Estimativa de Conclusão (EAC) entre a HS2 e o Departamento de Transportes. "Uma redefinição bem-sucedida do projeto depende da resolução da divergência sobre a EAC", afirmou.
• Falta de capacidade: O relatório também argumentou que a HS2 Ltd. não tinha capacidade para lidar com o tamanho e a complexidade da HS2 e que o modelo de cliente "enxuto" provou ser o errado. Constatou também que havia um problema de capacidade com a equipe patrocinadora do DfT.
• Estrutura de governança "não é adequada ao propósito": Stewart disse que o consenso era que a estrutura de governança do projeto era "muito complicada, multifacetada e confundia responsabilidades".
• A estação Euston precisa de um plano de entrega e financiamento: a revisão de Stewart disse que, embora seja uma boa notícia que o governo tenha aprovado os túneis para a linha passar pela estação Euston em Londres, o financiamento, o escopo, a governança e o modelo de entrega ainda não foram acordados e precisam ser resolvidos o mais rápido possível para evitar ainda mais atrasos.
• "Críticas constantes": Por fim, o relatório observou que o projeto está sob "constantes críticas e questionamentos" dentro do governo e da esfera pública. Ele afirmou ser "fundamental que o projeto comece a demonstrar passos bem-sucedidos rumo à sua implementação" e apelou a todas as partes interessadas, incluindo ministros, para que reafirmem e defendam os benefícios do projeto.

Recomendações

À luz de suas conclusões, a Stewart Review fez uma série de recomendações, embora uma delas tenha sido omitida por questões de confidencialidade comercial. Entre as outras, estavam:

• Uma “redefinição fundamental” da primeira fase do programa, incluindo: um escopo acordado e fixo; uma linha de base e estimativa acordadas na conclusão; um acordo de financiamento de longo prazo e restrito; e uma redefinição comercial dos MWCCs.
• Uma nova estrutura de governança com um conselho de acionistas, o encerramento do conselho de patrocinadores e a criação de um novo conselho de programa com membros independentes.
• Adaptação do sistema de governo mais amplo em que o HS2 opera, com mais flexibilidade para movimentar dinheiro entre anos
• Um plano para restaurar a confiança entre a HS2 Ltd e o Departamento de Transportes
• Governança de Euston com base na estrutura de governança da fase um proposta

Novo CEO ecoa apelo por "reinicialização total"

O novo CEO da HS2, Mark Wild, que foi CEO da Crossrail de 2018 a 2022, também observou a necessidade de uma redefinição completa do programa do projeto HS2.

Diretor executivo da HS2, Mark Wild (Imagem: gov.uk)

Em uma carta à Secretária de Transportes, Heidi Alexander, datada de 31 de março, mas publicada somente em 18 de junho, ele alertou que o progresso nas obras de engenharia civil havia diminuído.

“Minha avaliação do programa estimou a conclusão em cerca de um terço. De acordo com a linha de base 7.1, o programa deveria estar três quartos concluído neste momento. Muito terreno foi perdido”, disse ele.

A linha de base 7.1 forneceu uma estimativa de custo máximo na conclusão de £ 44,6 bilhões (£ 42,9 bilhões se o custo de Euston for excluído) e, desde então, as estimativas de custo têm sido “regularmente revisadas para cima”, observou ele.

Em junho de 2024, a estimativa do HS2 para o custo máximo era de £ 61,8 bilhões, excluindo Euston.

“No último ano, a HS2 Ltd vem tentando estabilizar o MWCC sem sucesso, e a natureza dos contratos é tal que o programa assume a grande maioria do risco financeiro”, acrescentou, ao pedir uma redefinição completa do programa para estabilizar os custos.

Ele acrescentou que tentaria manter os ramais dos antigos trechos da Fase 2a e da Fase 2b da linha, que já foram descartados. E alertou que qualquer abertura da linha antes ou durante 2033 seria "desafiadora".

Wild expôs três questões principais, além das interrupções externas como o Brexit, a Covid-19 e a guerra entre a Rússia e a Ucrânia, que tiveram um efeito nos custos e atrasos:

• A construção começou muito cedo, sem condições para permitir uma entrega produtiva
• O modelo de contratação não impulsionou o desempenho, com quase todo o risco recaindo sobre a HS2 Ltd, "efetivamente transformando os contratos em acordos de custo mais margem". Os contratados não receberam incentivos suficientes para atingir as metas de custo.
• O HS2 não está preparado para gerenciar ativamente a entrega e não está equipado para lidar com uma gestão de contratos comercialmente astuta.

'Recuperar o controlo' dos contratos de construção

Wild definiu uma nova fórmula comercial como uma das principais medidas para avançar no projeto. Ele afirmou que queria garantir que o risco fosse "compartilhado de forma mais adequada com a cadeia de suprimentos". Mas alertou que "recuperar o controle do MWCC envolverá uma negociação desafiadora e pode exigir uma ação robusta em apoio ao governo".

Ele também recomendou redefinir o relacionamento com o governo, desenvolver configurações operacionais ideais para o HS2, o que poderia envolver abri-lo em velocidades de operação reduzidas, e desenvolver uma nova estrutura organizacional.

Mas ele desaconselhou a interrupção da entrega enquanto a redefinição estiver em andamento, alertando que isso aumentaria os custos e atrasaria ainda mais.

'Objetivos claros necessários'

Construção de uma estrutura em forma de caixa de 14.500 toneladas projetada para receber a nova ferrovia de alta velocidade HS2 do Reino Unido sob o desvio de Kenilworth da A46, em Warwickshire. (Imagem: HS2)

Comentando sobre a Revisão Stewart, Sam Gould, diretor de política e relações externas da Instituição de Engenheiros Civis, afirmou: "A Revisão Stewart ecoa muitas das conclusões do artigo do ICE sobre as lições aprendidas com o cancelamento do trecho norte do HS2. Ou seja, projetos dessa escala precisam de objetivos claros desde o início, precisam dedicar mais tempo ao desenvolvimento e a definição de quem toma as decisões precisa ser absolutamente clara."

“O Reino Unido tem a capacidade de engenharia e design para criar uma infraestrutura líder mundial – isso é comprovado por parte da engenharia incrível que o HS2 já entregou.

“O que precisa mudar é a forma como abordamos o planejamento e a entrega, ou o ciclo se repetirá.”

Ele disse que esperava que a clareza proporcionada pela recente Revisão de Gastos do governo do Reino Unido e a criação da Autoridade Nacional de Transformação de Infraestrutura e Serviços (NISTA) criassem o ambiente certo para que os projetos fossem bem-sucedidos, mas essas lições precisavam ser aplicadas à medida que a Estratégia de Infraestrutura de 10 anos do governo fosse introduzida.

Os problemas com as ferrovias de alta velocidade não se limitam ao Reino Unido

Embora a HS2 tenha sido um fracasso notório, ela não é a única ferrovia de alta velocidade no mundo ocidental que enfrentou problemas significativos.

A SENER está envolvida na linha ferroviária de alta velocidade na Califórnia, EUA

A ferrovia de alta velocidade da Califórnia enfrenta a perda de US$ 4 bilhões em subsídios do governo, depois que um relatório contundente afirmou que "não há como seguir em frente" para o projeto multibilionário.

O Relatório de Revisão de Conformidade de 300 páginas da Administração Ferroviária Federal (FRA) descobriu no início deste mês que o projeto está "em inadimplência com os termos de suas concessões de subsídios federais".

O presidente dos EUA, Donald Trump, disse a repórteres em maio que o governo "não iria pagar" pelo projeto.

Em resposta a esses comentários, o governador da Califórnia, Gavin Newsom, um democrata, disse que seria "imprudente" abandonar o projeto. Com 50 estruturas já construídas e a fase de assentamento dos trilhos prestes a começar, encerrar o projeto desperdiçaria bilhões de dólares já investidos, argumentou ele.