Lezioni dai fallimenti della linea ferroviaria ad alta velocità HS2. Cosa è andato storto?

Tuttavia, poiché la sua portata è stata drasticamente ridotta nel 2023 a causa di enormi sforamenti di costo, con la rimozione della linea che va da Birmingham a Manchester e Leeds, è emerso che anche la sezione rimanente difficilmente verrà aperta prima del 2033.

Quella che era stata originariamente concepita come la prima fase del progetto, da Londra a Birmingham, potrebbe costare fino a 61,8 miliardi di sterline (72,4 miliardi di euro). Questo a fronte di un budget iniziale di 33 miliardi di sterline (38,6 miliardi di euro) per l'intera linea verso nord, con una data di apertura prevista per il 2026.

Quindi cosa è andato storto?

Questa è la domanda a cui hanno cercato di rispondere sia un nuovo rapporto sia una valutazione del nuovo amministratore delegato di HS2 Ltd, Mark Wild, nominato nel dicembre 2024.

Gli appaltatori che costruiscono l'HS2 hanno completato i lavori di due estensioni al portale meridionale del suo tunnel più lungo, per eliminare il rischio di "bang sonico" causato dai treni ad alta velocità in arrivo a 200 miglia orarie. (Immagine per gentile concessione di HS2)

I risultati della Stewart Review

Innanzitutto, la Stewart Review , guidata dall'ex amministratore delegato di Crossrail James Stewart e pubblicata il 18 giugno, si concentra sull'HS2 ma esamina anche il modo in cui il Dipartimento dei trasporti del Regno Unito gestisce i suoi principali progetti in termini più generali.

Ha affermato che non esisteva "nessuna spiegazione univoca" per i fallimenti del programma HS2. E pur riconoscendo che disordini esterni come la Brexit, la guerra in Ucraina, la pandemia di Covid-19 e l'elevata inflazione hanno tutti avuto un ruolo, ha attribuito la colpa principalmente alle amministrazioni pubbliche e alla catena di approvvigionamento del settore privato.

Tra i principali risultati della Stewart Review vi sono:

• Appalti di opere civili principali "un fallimento collettivo": la revisione ha rilevato che gli sforamenti di costo sugli appalti di opere civili principali (MWCC) sono i fattori più significativi che contribuiscono all'aumento complessivo dei costi. "HS2 Ltd deve assumersi la responsabilità principale dell'esecuzione degli MWCC. Ha scelto l'approccio contrattuale ed è responsabile della gestione del contratto", ha affermato. Ha tuttavia aggiunto che "molti altri stakeholder pubblici sono stati coinvolti, in particolare prima dell'assegnazione dei contratti". E ha anche affermato che la catena di fornitura stessa "deve assumersi una parte di responsabilità, poiché ha ampiamente mancato di rispettare gli accordi di partenariato e i contratti sottoscritti, rendendo gli MWCC un "fallimento collettivo".
• La politica e il ritmo del processo decisionale politico hanno rappresentato un fattore di destabilizzazione: Stewart ha affermato nel suo rapporto che per altri importanti progetti infrastrutturali del Regno Unito, come Thames Tideway, Sizewell C e Crossrail, esisteva una sorta di "cuscinetto" rispetto alla politica, sotto forma di azionisti esterni, enti regolatori o sponsor congiunti. Ma HS2 "non aveva tali cuscinetti ed è stato soggetto a obiettivi politici in continua evoluzione, che hanno fatto avanzare la tabella di marcia prima che ci fosse una sufficiente maturità progettuale e hanno causato progressivi tagli di ambito".
• Priorità alla pianificazione rispetto ai costi: Stewart ha affermato di aver trovato "molti esempi" di decisioni chiave dettate dalla pianificazione piuttosto che dai costi, spesso a causa della pressione dei politici per mantenere lo slancio, della paura che l'HS2 venisse cancellato e della convinzione che i costi sarebbero aumentati a causa del ritardo.
• La necessità di cambiare la cultura in materia di costi e convenienza: Stewart ha affermato che il desiderio di costruire la "migliore" ferrovia ad alta velocità ha distolto il progetto dalla premessa iniziale di aumentare la capacità della rete. Ha affermato di aver visto prove di un "gold plating" del progetto, puntando su un design iconico e soluzioni di ingegneria civile all'avanguardia che hanno fatto aumentare i costi.
• È necessario un approccio su misura: la Stewart Review ha sostenuto che il più ampio sistema governativo in cui opera il progetto ha seguito un "approccio relativamente standard" quando era necessario un approccio più su misura.
• Erosione della fiducia: il rapporto afferma che i significativi e costanti sforamenti di costo dell'HS2 hanno "minato la fiducia" tra HS2 Ltd e il Dipartimento dei trasporti e, nonostante siano stati intrapresi sforzi per ripristinarla, "c'è ancora molta strada da fare".
• Stime inaffidabili di costi e tempi: la revisione ha accusato HS2 di una "costante incapacità" di produrre stime affidabili di costi e tempi. Ha rilevato che attualmente esiste un disaccordo sulla Stima di Completamento (EAC) tra HS2 e il Dipartimento dei Trasporti. "Il successo del ripristino del progetto dipende dalla risoluzione del disaccordo sulla EAC", ha affermato.
• Mancanza di capacità: il rapporto ha inoltre sostenuto che HS2 Ltd non era in grado di gestire le dimensioni e la complessità di HS2 e che il modello client "snello" si era rivelato inadeguato. Ha inoltre rilevato un problema di capacità con il team sponsor del Dipartimento dei Trasporti.
• La struttura di governance "non è adatta allo scopo": Stewart ha affermato che l'opinione generale era che la struttura di governance del progetto fosse "troppo complicata, stratificata e confondesse le responsabilità".
• La stazione di Euston necessita di un piano di realizzazione e di finanziamenti: la revisione di Stewart afferma che, sebbene sia una buona notizia che il governo abbia approvato i tunnel per la linea che porterà alla stazione di Euston a Londra, il finanziamento, la portata, la governance e il modello di realizzazione non sono ancora stati concordati e devono essere affrontati il prima possibile per evitare ulteriori ritardi.
• "Critiche costanti": Infine, il rapporto ha rilevato che il progetto è oggetto di "critiche e contestazioni costanti" da parte del governo e del settore pubblico. Ha affermato che è "fondamentale che il progetto inizi a dimostrare progressi positivi verso la sua realizzazione" e ha invitato tutte le parti interessate, compresi i ministri, a riaffermare e sostenere i benefici del progetto.

Raccomandazioni

Alla luce dei suoi risultati, la Stewart Review ha formulato una serie di raccomandazioni, sebbene una sia stata omessa per motivi di riservatezza commerciale. Tra le altre, si segnalano:

• Un “reset fondamentale” della prima fase del programma, che comprende: un ambito concordato e fisso; una base di riferimento e una stima concordate al completamento; un accordo di finanziamento a lungo termine e vincolato; e un reset commerciale dei MWCC.
• Una nuova struttura di governance con un consiglio di amministrazione composto dagli azionisti, la chiusura del consiglio degli sponsor e la creazione di un nuovo consiglio di amministrazione del programma con membri indipendenti.
• Adattamento del più ampio sistema di governo in cui opera HS2, con maggiore flessibilità per spostare denaro tra gli anni
• Un piano per ripristinare la fiducia tra HS2 Ltd e il Dipartimento dei Trasporti
• Governance di Euston basata sulla struttura di governance proposta per la fase uno

Il nuovo CEO ribadisce la richiesta di un "reset completo"

Anche il nuovo CEO di HS2, Mark Wild, che è stato CEO di Crossrail dal 2018 al 2022, ha sottolineato la necessità di un rilancio completo del programma HS2.

Mark Wild, amministratore delegato di HS2 (Immagine: gov.uk)

In una lettera al Segretario dei trasporti Heidi Alexander, datata 31 marzo ma pubblicata solo il 18 giugno, il ministro ha avvertito che i progressi nei lavori di ingegneria civile sono rallentati.

"La mia valutazione del programma ha stimato che il completamento sia di circa un terzo. Secondo la baseline 7.1, il programma dovrebbe essere completato per tre quarti a questo punto. Troppo terreno è stato perso", ha affermato.

La Baseline 7.1 forniva una stima dei costi massimi al completamento pari a 44,6 miliardi di sterline (42,9 miliardi di sterline se si esclude il costo di Euston) e da quel momento le stime dei costi sono state "regolarmente riviste al rialzo", ha osservato.

Nel giugno 2024, la stima del costo massimo di HS2 era di 61,8 miliardi di sterline, esclusa Euston.

"Nell'ultimo anno, HS2 Ltd ha tentato di stabilizzare il MWCC senza successo e la natura dei contratti è tale che il programma sopporta la stragrande maggioranza del rischio finanziario", ha aggiunto, chiedendo un ripristino completo del programma per stabilizzare i costi.

Ha aggiunto che avrebbe cercato di mantenere le diramazioni verso le ex tratte di Fase 2a e Fase 2b della linea, che nel frattempo sono state demolite. E ha avvertito che qualsiasi apertura della linea prima o durante il 2033 sarebbe stata "difficile".

Wild ha individuato tre questioni principali, al di là delle perturbazioni esterne come Brexit, Covid-19 e la guerra tra Russia e Ucraina che hanno avuto un impatto sui costi e sui ritardi:

• La costruzione è iniziata troppo presto senza le condizioni per consentire una consegna produttiva
• Il modello contrattuale non ha migliorato le prestazioni, con quasi tutto il rischio a carico di HS2 Ltd, "trasformando di fatto i contratti in accordi di costo maggiorato". Gli appaltatori non sono stati sufficientemente incentivati a raggiungere gli obiettivi di costo.
• HS2 non è strutturata per gestire attivamente la fornitura e non è attrezzata per gestire in modo commercialmente accorto i contratti.

'Riprendere il controllo' dei contratti di costruzione

Wild ha definito una nuova formula commerciale come una delle misure chiave per far avanzare il progetto. Ha affermato di voler garantire che il rischio sia "condiviso in modo più appropriato con la catena di approvvigionamento". Ha però avvertito che "riprendere il controllo del MWCC comporterà una negoziazione impegnativa e potrebbe richiedere un'azione decisa a supporto del governo".

Ha inoltre raccomandato di ridefinire il rapporto con il governo, sviluppando configurazioni operative ottimali per HS2, il che potrebbe comportare l'apertura a velocità ridotte, e lo sviluppo di una nuova struttura organizzativa.

Ha però sconsigliato di sospendere la consegna mentre il ripristino è in corso, avvertendo che ciò avrebbe comportato ulteriori costi e ritardi.

'Servono obiettivi chiari'

Costruzione di una struttura a cassone da 14.500 tonnellate progettata per far passare la nuova linea ferroviaria ad alta velocità HS2 del Regno Unito sotto la tangenziale A46 di Kenilworth nel Warwickshire. (Immagine: HS2)

Commentando la Stewart Review, Sam Gould, direttore delle politiche e degli affari esteri dell'Institution of Civil Engineers, ha dichiarato: "La Stewart Review riecheggia molti dei risultati del documento dell'ICE sulle lezioni apprese dalla cancellazione del tratto settentrionale dell'HS2. In particolare, progetti di questa portata richiedono obiettivi chiari fin dall'inizio, richiedono più tempo per lo sviluppo e chi prende le decisioni deve essere assolutamente chiaro.

"Il Regno Unito possiede le capacità ingegneristiche e progettuali necessarie per creare infrastrutture all'avanguardia a livello mondiale: lo dimostrano alcune delle straordinarie opere ingegneristiche già realizzate da HS2.

“Ciò che deve cambiare è il modo in cui affrontiamo la pianificazione e l’attuazione, altrimenti il ciclo si ripeterà”.

Ha affermato di sperare che la chiarezza fornita dalla recente revisione della spesa del governo del Regno Unito e la creazione della National Infrastructure and Service Transformation Authority (NISTA) creino l'ambiente giusto affinché i progetti abbiano successo, ma che queste lezioni debbano essere applicate quando verrà introdotta la strategia infrastrutturale decennale del governo.

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