Que pouvons-nous apprendre du redressement remarquable des infrastructures en Nouvelle-Zélande ?

Les récentes turbulences politiques au Royaume-Uni et dans le monde entier nous ont opportunément rappelé pourquoi une vision à long terme est importante et pourquoi un consensus durable est essentiel lorsque la situation politique change.

Cela est particulièrement important dans le domaine des infrastructures.

La planification, le financement et la réalisation des infrastructures prennent des années, voire des décennies. La réussite des projets repose non seulement sur des décisions techniques et d'investissement judicieuses, mais aussi sur un engagement politique durable qui s'étend bien au-delà d'un simple cycle électoral. Cela implique de constituer de larges coalitions de soutien et de favoriser un consensus transpartisan.

Il est impossible de dépolitiser les infrastructures, et c'est tant mieux. Les décisions relatives aux infrastructures à construire, à leur emplacement et à leur financement sont intrinsèquement politiques. En revanche, les gouvernements peuvent créer des institutions et des processus qui favorisent la cohérence, la prévisibilité et une meilleure prise de décision à long terme.

La récente réaction du gouvernement néo-zélandais au plan d'infrastructures à long terme du pays l'illustre parfaitement. Elle témoigne du soutien non seulement du gouvernement actuel, une coalition dirigée par le Parti national (centre-droit), mais aussi du Parti travailliste et du Parti vert.

Il s'agit d'un progrès spectaculaire vers un consensus transpartisan à long terme sur la politique d'infrastructures, dans un pays qui, jusqu'à récemment, était l'un des plus divisés politiquement sur ce sujet.

Le Royaume-Uni et d'autres pays peuvent tirer de nombreux enseignements de son approche.

Je préside le programme « Enabling Better Infrastructure » (EBI), mis en place par l’Institution of Civil Engineers. EBI réunit des experts indépendants possédant une vaste expérience en matière de planification, de gouvernance et de réalisation d’infrastructures afin de collaborer avec les gouvernements et d’intégrer les meilleures pratiques internationales dans la prise de décision à long terme concernant les infrastructures.

L'idée centrale de l'EBI est que plus nous améliorerons la planification et la réalisation des infrastructures, plus les gens bénéficieront des avantages économiques, environnementaux et sociaux qu'elles procurent.

Dans le cadre du programme EBI, nous avons aidé la Commission néo-zélandaise des infrastructures à élaborer le plan national d'infrastructures au cours des dernières années.

Ce travail a notamment consisté en une participation directe au comité d'évaluation de la qualité du plan et en l'organisation d'événements visant à partager les principaux enseignements tirés de l'expérience internationale. EBI a également mis en place une série de dialogues afin d'aider à identifier les besoins à long terme de la Nouvelle-Zélande en matière d'infrastructures.

S’appuyant sur une évaluation des infrastructures dont les Néo-Zélandais auront besoin au cours des 30 prochaines années, ce plan comprend des orientations visant à aider les gouvernements actuels et futurs à investir plus efficacement.

Quel est le plan ?

Le Plan national d'infrastructures de la Nouvelle-Zélande offre une vision détaillée des infrastructures que le pays doit construire et des changements qu'il doit apporter pour y parvenir.

Malgré des dépenses d'infrastructure parmi les plus élevées par habitant au monde développé, la Nouvelle-Zélande obtient un faible retour sur investissement. Autrement dit, des dépenses relativement importantes ne se sont pas systématiquement traduites par de bonnes performances en matière d'infrastructures ni par des résultats positifs.

La réponse de la Commission des infrastructures n'est pas simplement d'augmenter les dépenses, mais d'améliorer le fonctionnement du système.

Ses 16 recommandations s'organisent autour de quatre grands thèmes : la planification en tenant compte des coûts ; le maintien et le renouvellement des actifs existants ; la priorisation des projets pertinents ; et la simplification de la construction des infrastructures dont le pays a besoin.

Dans les faits, le gouvernement a accepté de mettre en œuvre une série de mesures, notamment une réforme substantielle du système de financement des transports en Nouvelle-Zélande, en s'appuyant sur les progrès déjà en cours en matière de recours accru aux redevances d'utilisation.

Parmi les autres changements importants figure l'introduction de cycles de financement plus longs et plus prévisibles pour le gouvernement. À l'instar du Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande a traditionnellement financé ses infrastructures sur des cycles annuels ou à plus court terme. Si les approches à plus long terme se généralisent pour les infrastructures économiques, le gouvernement va désormais étudier comment étendre cette même prévisibilité aux infrastructures de défense et sociales, notamment au financement des hôpitaux et des prisons.

Le gouvernement s'est également engagé à mettre en place des systèmes d'assurance (examen et approbation) pour évaluer les performances de l'ensemble du système d'infrastructures et à renforcer les capacités de leadership en matière de projets du secteur public, ainsi qu'une planification plus large des effectifs.

En outre, des travaux seront entrepris pour clarifier et mieux coordonner les investissements dans le secteur de l'électricité et poursuivre la mise en œuvre des importantes réformes de consentement du pays.

C'est un progrès positif.

Le gouvernement a accepté intégralement 13 des 16 recommandations, tandis que les trois autres ont reçu un soutien de principe. Il précise que des travaux supplémentaires sont nécessaires.

Bien sûr, ce plan n'est qu'un moyen, et non une fin en soi. C'est un outil qui, utilisé efficacement, oblige les politiciens à « dépenser » leur capital politique s'ils s'écartent de leurs engagements antérieurs.

Mais elle ne réussira que si les politiciens de tous bords et le public sont prêts à demander des comptes aux décideurs quant à sa mise en œuvre.

Construire un consensus transpartisan

C’est pourquoi il est si important de rallier des soutiens à travers tout l’échiquier politique.

Ce n'est pas le premier plan d'infrastructures de la Nouvelle-Zélande. Des plans ont été élaborés en 2010, 2011 et 2015. Cette tentative devait être différente pour que le plan puisse aboutir.

Il semble que cette nouvelle approche ait porté ses fruits. Le principal parti d'opposition, le Parti travailliste, a rédigé une préface à la réponse du gouvernement au plan, soulignant son soutien à une stratégie à long terme, fondée sur des données probantes et indépendante de tout gouvernement en particulier.

Le parti vert a fait de même, soutenant intégralement les 16 recommandations de la Commission.

Le système de représentation proportionnelle néo-zélandais favorise naturellement la formation de coalitions. Il est néanmoins inhabituel de constater un tel consensus autour d'un domaine politique aussi controversé que les infrastructures.

Ces dernières années, la politique d'infrastructures du pays a été fortement politisée. De grands projets ont été annulés ou redéfinis au gré des changements de gouvernement, qu'ils soient dirigés par des partis travaillistes ou nationaux. Les conséquences se sont fait sentir dans tout le secteur, engendrant de l'incertitude pour les investisseurs et incitant les travailleurs qualifiés à chercher du travail à l'étranger. Globalement, cette approche en dents de scie mine la confiance dans les projets à long terme.

Cela semblera familier à beaucoup au Royaume-Uni et dans le monde entier, mais en parvenant à un consensus autour de ce plan, la Nouvelle-Zélande a démontré une voie à suivre dont il vaut la peine de s'inspirer.

Comme l'a déclaré Chris Bishop, ministre néo-zélandais des Infrastructures, en soutien à la réponse du gouvernement au plan : « Un plan élaboré par des experts indépendants peut, et doit, traverser les cycles politiques. » En privilégiant les résultats positifs plutôt que les calculs politiques, le plan propose une vision fédératrice à laquelle tous peuvent contribuer.

Pour les autres pays, la leçon est claire : améliorer les infrastructures ne se résume pas à une question de financement ou de pilotage des projets. Cela exige aussi la maturité politique nécessaire pour bâtir un consensus durable autour des priorités nationales.

La Nouvelle-Zélande a démontré que si la politique influence toujours les décisions en matière d'infrastructures, elle n'est pas pour autant obligée de les compromettre.

Jim Hall est l'ancien président de l'Institution des ingénieurs civils et président du comité Enabling Better Infrastructure.